Заработок денег в интернете

Опросы жителей неоднократно использовались как весьма полезный инструмент, позволяющий оценить степень их удовлетворенности уровнем услуг, оказываемых государственными службами. К методам контроля можно отнести также внеплановые проверки на местах (например, проверки органов социального обеспечения) и плановые инспекции (например, на критических этапах строительных работ). Другие отданные на подряд работы лучше контролировать путем периодических выборочных проверок и оценивания, в частности, качества уборки территории, ухоженности зеленых насаждений, соблюдения графика движения автобусов и качества ремонта дорожного покрытия.
В г. Ньюарк (штат Нью-Джерси) для сравнения качества работ по уборке мусора муниципальной службой в одном из районов города и подрядной фирмой в другом районе использовали несколько таких методов. По обоим районам анализировались жалобы и издержки городских властей применительно как к государственной организации, так и к частной фирме; сравнивались также издержки, связанные с разбором жалоб и контролем за выполнением условий контракта; опросы общественного мнения проводились как по телефону, так и с помощью опросных листов, распространяемых в отдельных кварталах; чистоту улиц оценивали вооруженные фототехникой подготовленные люди, которые скрыто наблюдали за работой муниципальных и частных бригад, фиксируя наблюдения.
Контроль за выполнением подрядных работ требует тщательного планирования, включая определение того, что и как оценивать, подготовку проверяющих, а также процедуры учета и анализа. Для подобных инспекций хорошо подходят пенсионеры и домохозяйки, поскольку такая работа зачастую не требует штатных сотрудников на полной ставке.
Если должным образом не контролировать ход выполнения подрядных работ, то в перспективе может ослабеть действие фактора конкуренции, что приведет к созданию частной монополии, а это нисколько не лучше монополии государственной.
Известно, что владельцы компаний объединяются со своими служащими, требуя повышения платы за выполняемые подрядные работы, что объясняется якобы «неожиданными» требованиями повысить заработную плату под угрозой забастовки. Профсоюзная организация на частной фирме иногда выступает как средство обеспечения привилегированных условий для работы в отсутствие конкуренции, а также для тайного проведения торгов. Лучшей защитой в таких случаях может оказаться разделение всего объема работ между государственной организацией и одним или несколькими подрядчиками.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Умелая приватизация посредством передачи подрядов частным фирмам служит надежным средством повышения производительности в государственном секторе. Масштабы взаимодействия государственных и частных организаций растут. У государственных чиновников сложилось устойчивое положительное мнение относительно этого взаимодействия, позволяющего экономить средства и снимать ограничения на выполнение работ собственными силами. Это мнение вполне обоснованно. Результаты исследований показывают, что стоимость работ, проводимых государственными организациями, как правило, на треть выше, чем у частных фирм (включая издержки, связанные с оформлением контрактов и контролем за их исполнением) при одинаковом качестве. Анализ, проводимый до и после передачи подрядов в отдельных административно-территориальных единицах (хотя его результаты и не слишком убедительны из-за неизбежной ограниченности), подтверждает выводы исследований и мнение государственных чиновников.
Наиболее успешно в частные руки передаются такие работы, на которые можно составить достаточно точные технические условия, а также работы, предполагающие конкуренцию между подрядчиками. Отработаны процедуры для усиления конкуренции, определения условий контракта, проведения конкурсов, сравнения стоимости подряда с полными издержками на выполнение данного вида работ государственными организациями, а также для контроля за эффективностью работы подрядчика.

Д. Контроль за ходом выполнения контрактов
Передача подрядов требует организации контроля за ходом выполнения контрактов. Иногда государственные учреждения передают подряды частным фирмам, имея в своем распоряжении тщательно составленные технические условия, но забывают о контроле, тем самым совсем не выполняя свою роль. Например, до начала 80-х годов городские службы Нью-Йорка не выставляли жестких требований к подрядчикам, занимающимся установкой и обслуживанием уличного освещения. Контрактом предусматривалось ремонтировать или заменять светильники в течение десяти дней с момента поступления сигнала о поломке; в противном случае за каждый просроченный день взимался штраф. Это была совершенно разумная норма, но, к сожалению, власти не вели учета и не имели понятия о том, что выполняется это требование или нет, поэтому им пришлось перейти на более эффективный метод. Все сообщения о вышедших из строя светильниках заносятся теперь в компьютер, и время от времени выборочно контролируется состояние освещения на улицах. Кроме того, город разбили на восемь примерно равных (по количеству осветительных приборов) участков, при этом одному подрядчику на обслуживание передается не более двух участков.
Контроль за выполнением требований контракта может включать в себя проверку жалоб, опрос жителей, прямое наблюдение и проверку производственной документации подрядчика, а также периодические сравнения затрат, если задействовано несколько подрядчиков и/или часть работ выполняется государственной организацией.
Качество выполнения некоторых работ может легко контролироваться самими жителями. Для примера можно привести сбор бытовых отходов и ремонт светофоров: низкое качество работ сразу же выражается ростом поступающих жалоб; важно в этом случае, чтобы жалобы попадали в государственное учреждение, а не к подрядчику. В этом случае можно легко и без лишних затрат вести нормальный учет эффективности. Тем не менее некоторые государственные учреждения забывают об этом, широко сообщая номера телефонов подрядчика, по которым предлагают направлять жалобы.

б) Налогообложение
Правильный подход к вопросу налогообложения очень важен, неправильный — может стать источником многих ошибок. Вопрос налогообложения стоит того, чтобы разобраться с ним отдельно. Частные фирмы платят разные налоги и сборы, от чего освобождены государственные организации. Иногда те, кто выступает против контрактов с частными компаниями, победно заявляют, будто затраты государственных организаций ниже именно потому, что не нужно платить налоги. Это ложная посылка. Если компания не платит налоги в местную или государственную казну, то в конечном итоге это придется делать простым людям, выплачивая эквивалентную сумму в виде других налогов. Суммарная величина налогов не снизится только потому, что работу будет выполнять государственная организация, хотя это и вполне логичный вывод из ложной посылки. Налоги и сборы, перечисляемые подрядчиками во все государственные учреждения, представляют собой своего рода возврат денег обществу, поэтому вполне справедливо вычитать их из цены соответствующих услуг, чтобы затем сравнивать их стоимость со стоимостью услуг, предоставляемых государственной организацией. Таким образом, часть налогов (федеральных) фирмы возвращают налогоплательщикам всей страны, а не только местным жителям. Это меняет расчеты государственной организации, если речь идет о подразделении штата или органе местного самоуправления, поскольку получается, что налогоплательщики других районов страны субсидируют работу местной государственной организации.
в) Предложения на выполнение контрактов по низким ценам
Такие предложения предполагают исключительно низкую цену, предлагаемую подрядчиком, который намеревается выиграть конкурс, сделать государственный орган зависимым от себя, а затем, когда придет время возобновлять контракт, резко поднять цену своей услуги. Такие очень неприятные случаи время от времени наблюдаются.
Предложение низкой цены возможно, если претендент уверен, что стоит ему выиграть конкурс, у него не останется конкурентов. Организация, предлагающая контракты, может разрушить эти надежды, своевременно приняв меры по усилению конкуренции. Если характер деятельности таков, что в результате передачи ее на подряд неизбежно возникнет монополия, то государственный орган должен сделать так, чтобы эта монополия оказалась временной и в будущем на этот подряд могли претендовать и другие фирмы. Конечно, выиграв конкурс, подрядчик досконально изучает все стороны работы и может получить некоторое преимущество в конкурентной борьбе с будущими претендентами. Орган управления в состоянии практически свести на нет даже это «законное» преимущество, снизив начальную планку для новых участников конкурса. До начала нового этапа торгов они могут получить максимально много оперативной информации, например, о планах и графиках работ, штатном расписании, показателях и данных по производительности.

Еще одна распространенная ошибка государственных служащих, выступающих против взаимодействия с частным сектором, состоит в том, что они рассчитывают стоимость выполнения единицы работы, а затем экстраполируют полученный результат. Это видно из следующего примера. Предположим, город передает подряд на установку уличных знаков частной фирме. Руководитель соответствующей городской службы, возражавший против этого, подсчитал, что на установку одного знака уходит 10 мин., затем рассчитал заработную плату за 10 мин. и стоимость материала, из которого сделан знак, что в итоге составило 15,27 долл. по сравнению с 30 долл. за знак, запрошенными претендентом на подряд. Ничтоже сумняшеся, этот начальник считал, что в год устанавливалось 12 тыс. знаков (6 штук в час, помноженные на 2 тыс. часов в год). На самом деле его подразделение устанавливало в год лишь 2 тыс. знаков (в среднем один знак в час) и действительная стоимость одних лишь материалов и прямых затрат на оплату рабочей силы составляла 46,57 долл. за знак. Таким образом, затраты государственной организации были на 50% выше, а не ниже, чем у частной компании. Таким образом, только тщательный анализ помогает избежать ошибок.

Главные факторы, определяющие стоимость государственных услуг, перечислены ниже: только учет их действия позволяет рассчитывать полные затраты той или иной службы.
1. Капиталовложения в здания, транспортные средства и другое оборудование не включаются в стандартные сметы текущих затрат.
2. Организации, как правило, не получают средств на выплату процентов по кредитам.
3. Издержки, связанные с материально-техническим снабжением (например, поставками топлива для транспортных средств), часто включаются в сметы вспомогательных, а не производственных подразделений; то же относится к затратам на заработную плату работников эксплуатационных служб.
4. Дополнительные издержки, включая отчисления в пенсионные фонды, относят к накладным расходам.
5. Правительство обязуется выплатить недостающие средства пенсионным фондам, даже если в текущем бюджете денег не хватает.
6. Затраты на оплату труда работников других организаций или сезонных рабочих могут и не относиться к анализируемому виду деятельности.
7. Затраты, связанные с эксплуатацией или обслуживанием любых зданий, используемых при выполнении данного вида работ, часто не принимаются во внимание.
8. Как правило, не учитываются вмененные издержки, связанные с использованием земли или помещений, например, рентный доход и налоги на имущество, которые могли бы быть получены, если бы данное имущество было в частных руках.
9. Средства на покрытие затрат, связанных с выплатой процентов по обязательствам, страховыми взносами или возможными исками по плану самострахования, организации практически никогда не выделяются.
10. Накладные расходы, связанные с оплатой услуг управленческих или консультативных организаций, при оценке работ, выполнение которых предполагается передать частной компании, как правило, не учитываются.
Сравнивая стоимость работ, выполняемых государственной и частной организациями, следует признать, что после приватизации накладные расходы изменяются незначительно, — хотя издержки, связанные с управлением персоналом и расчетами по заработной плате сокращаются, появляются издержки, связанные с юридическим оформлением контрактов, административные расходы, связанные с проведением конкурса, оценкой поступающих предложений и принятием решения о победителе. Появляются также расходы, связанные с контролем за выполнением работ (стоимость систематического комплексного контроля обычно колеблется в пределах 2—7% стоимости контракта).

Сравнение издержек
Одним из важнейших преимуществ заключения контрактов с частными фирмами являются огромные возможности экономии средств. Поэтому для сравнения издержек государственных и частных организаций необходимо проводить технико-экономические исследования. Надежные стоимостные сравнения не так просты, как представляется на первый взгляд.
а) Распространенные ошибки
Первое и грубейшее заблуждение: государство может выполнять работы дешевле, поскольку не получает прибыли. С помощью этого заклинания как будто хотят отгородиться от приватизации. Кроме того, с экономической точки зрения, эта мысль исключительно безграмотна. Стремление к прибыли ведет к повышению эффективности, а конечный выигрыш для общества намного превышает прибыль частного предпринимателя. Из результатов исследований, к которым мы уже обращались, однозначно следует, что цена работы, выполняемой организацией, преследующей в качестве главного интереса получение прибыли, гораздо ниже затрат, связанных с выполнением той же работы бесприбыльной государственной организацией.
Другая распространенная ошибка при определении стоимости услуг, предоставляемых государственными организациями, — слишком большое доверие к обнародуемым цифрам бюджета. Бюджетные документы в принципе не могут использоваться как финансово-отчетные, дающие четкую картину реальных расходов, поскольку отражают лишь принятые условия и методы расчета поступлений и расходов. Тщательная проверка состояния дел в 68 административно-территориальных единицах показала, что в действительности затраты государственных организаций, измеренные с помощью надежных методов учета издержек, оказались на 30% выше суммы средств, формально выделенных этой службе в бюджете. Если принять во внимание размер расхождений, становится ясным, почему использование бюджетных данных для сравнения стоимости услуг государственных и частных организаций сплошь и рядом приводят к ложным выводам. Если такие сравнения и дальше будут пристрастными, то колода карт окажется разложенной в пользу государственной организации.

Возникают проблемы, хотя и решаемые, при заключении контрактов, требующих капитальных средств с длительным сроком службы. Как фирма, получившая подряд на три года, сможет амортизировать оборудование, рассчитанное на 20 лет работы? Самый простой способ — заключить контракт с ней на срок службы оборудования, что, однако, равносильно созданию длительной монополии, с чем согласиться невозможно. В этом случае можно в условиях контракта определить, что если нынешний подрядчик не сможет победить на следующем конкурсе за право продолжать выполнение данной работы, оборудование может быть продано новому подрядчику по новой стоимости (с учетом амортизации). Кроме того, капитальное оборудование (например здание или гараж) может принадлежать органу местного самоуправления, который сдает их в аренду победившему подрядчику по цене, оговоренной в приглашении на подачу заявок.
В. Проведение конкурса
От процедуры проведения конкурса зависит количество и качество потенциальных участников. Рекомендуется придерживаться следующих принципов.
1. Убедитесь, что в условиях конкурса отсутствуют неясные, противоречивые или ошибочные положения.
2. Избегайте ненужных ограничений, которые могут отсеять или дискриминировать потенциально сильных претендентов.
3. Как можно шире оповещайте о предстоящем конкурсе, не ограничиваясь объявлением в одной газете; используйте списки фирм-поставщиков, которые можно получить в профессиональных ассоциациях, найти в телефонных справочниках, отраслевых изданиях; используйте прошлый опыт проведения подобных мероприятий в других административно-территориальных районах; отправляйте по почте объявления о конкурсах в адрес конкретных фирм, указанных в списках.
4. Чтобы дать возможность участникам подготовить обоснованные предложения, предусмотрите достаточный промежуток времени между объявлением о конкурсе и временем его проведения.
5. Проведите встречу с претендентами, на которой можно ответить на возможные вопросы потенциальных подрядчиков. Если подряд на выполнение данной работы выдается впервые, проведите совещание с перспективными участниками, что поможет так составить приглашение на конкурс, чтобы в нем приняло участие максимальное число фирм.
6. Избегайте запрашивать слишком много предложений по цене от возможных исполнителей. Если названо несколько ценовых комбинаций (например, цена за год, за два года, за три года), могут появиться несколько претендентов, предлагающих «низкие цены». Тогда выбор претендента, предлагающего низкую цену, даст широкие возможности для фаворитизма и ненужного лоббирования, что, как правило, дискредитирует весь процесс. Проницательные фирмачи обычно просчитывают вероятность подобного развития событий и могут вообще отказаться от участия в конкурсе.
7. Старайтесь не отвергать без особых оснований конкурентоспособные предложения, чтобы затем вести переговоры с одним из претендентов. Это подрывает доверие к будущим приглашениям на подачу предложений.
8. Не допускайте повторных торгов, если предложения одного из претендентов не удовлетворяют условиям конкурса (например, отсутствует необходимый документ). Если будет выявлен ряд заявок, полностью соответствующих установленным требованиям, необходимо провести торги и передать подряд победителю. Поступить иначе было бы несправедливо, поскольку соискатели начнут поступать так сознательно, чтобы узнать о предложениях других претендентов.
9. В приглашении на подачу предложений необходимо объявить дату и время вынесения решения о победителе конкурса. Между датой завершения конкурса и датой вступления контракта в силу должно пройти достаточно времени, чтобы подрядчик имел возможность как следует подготовиться к выполнению работы.

Некоторые ведомства заходят слишком далеко, оговаривая в контракте условия, которые выходят за рамки первоначальных требований к заданию и пытаясь подробно описать, как подрядчик должен выполнять работу (например, оговариваются конкретные типы используемых транспортных средств, количество рабочих на один грузовик, уровень заработной платы). В одном случае (речь шла об обслуживании муниципального гаража) условия контракта предусматривали, что претендент принимает на работу муниципальных сотрудников, обеспечивая сравнимые льготы; так как срок контракта составлял лишь три года, а для данного вида деятельности заработная плата является главным компонентом издержек, нельзя было ожидать какой-либо экономии. Подобные условия, скрытой целью или конечным следствием принятия которых является доведение стоимости услуг до уровня, сравнимого со стоимостью государственных услуг — одно из главных препятствий в работе с частными фирмами.
Может наблюдаться и неприкрытый саботаж, если, скажем, в условия контракта закладывается своего рода «мина». Так, один руководитель управления в Новом Орлеане, не испытывающий желания иметь дело с частными фирмами, но обязанный делать это по приказу свыше, подготовил соответствующий контракт, заложив более низкие требования к уровню услуг, чем те, к которым привыкли местные жители. Естественно, что победивший на конкурсе подрядчик начал выполнять работу в соответствии с требованиями контракта и столкнулся с возмущением общественности.

Практика участия государственных организаций в конкурентных торгах широко используется и в Великобритании. С начала 80-х годов, когда по новому законодательству государственные дорожно-ремонтные организации стали конкурировать с частными фирмами, вести отдельные счета доходов и расходов и обеспечивать установленную норму прибыли на используемое капитальное оборудование, удалось значительно повысить качество содержания дорог.
Необходимо подчеркнуть, что заключение договоров с частными компаниями не обязательно влечет за собой конкуренцию. Например, социальные услуги часто передаются на подряд неприбыльным частным организациям, включая религиозные, без конкурса, путем выделения квот. Однако какой бы добросовестной ни была организация, такая практика вряд ли приводит к наиболее эффективному и надежному выполнению работ.
Б. Определение условий контракта
Устанавливать требования к «вещественным» услугам, дающим осязаемые материальные результаты, легче, чем к услугам «невещественным», например выполняемым работниками социальной сферы. Чтобы разместить заказ на те или иные услуги, необходимо тщательно подготовить условия контракта. Если участников конкурса много, то не стоит заводить огромную массу документов, разобраться в которых по силам лишь большой армии юристов и бухгалтеров. Многие потенциальные подрядчики в состоянии прекрасно справиться с предлагаемой работой, но это мелкие фирмы и не имеют разветвленного бюрократического аппарата, как бы обязательного для государственных организаций. Такие подрядчики не сумеют грамотно заполнить заявки на конкурс, и впоследствии неизбежно недопонимание.

В условиях честной конкуренции эффективность государственной организации может служить мерилом эффективности частной компании и наоборот. Если появляются признаки снижения конкурентоспособности частного сектора, органы местного самоуправления могут расширить масштабы деятельности подведомственных организаций, отдавая меньше подрядов на сторону. Действительно, угроза остаться без заказов, висящая в равной мере и над государственным, и над частным секторами, является наилучшим средством поддержания эффективности обоих на должном уровне. Всегда есть возможность перепоручить работу компании, которая не в состоянии выполнить ее, например, в результате забастовки или поломки оборудования. В Монреале такая схема доведена до совершенства — отработана четкая шкала платежей для покрытия расходов муниципалитета, если, к примеру, подрядчик не справился вовремя с уборкой снега на выделенной ему территории. Угрозы вмешательства муниципалитета, что действительно иногда случается, оказывается достаточно, чтобы гарантировать прекрасную работу нескольких десятков подрядчиков города. А то, что муниципальная организация выполняет лишь 10% всего объема работ, означает, что город без труда может при необходимости заменить любого подрядчика муниципальной организацией.

Конкуренцию можно усилить еще больше, если одни и те же виды работ на данной административной территории выполняют одновременно государственные и частные организации, т.е. когда задействованы различные схемы организации работ. В таких случаях наибольший выигрыш получает общественность. Например, организованные подобным образом системы сбора бытового мусора действуют в Монреале, Миннеаполисе, Фениксе, Новом Орлеане, Канзас-Сити, Ньюарке и Оклахома-Сити. Одни районы города обслуживают по контрактам частные фирмы, другие — муниципальное управление. Получается, что городское управление конкурирует за право работать с частными фирмами. Такая распространяющаяся практика стала называться участием государственных организаций в конкуренции, которая приводит к повышению эффективности и снижению затрат (они становятся существенно ниже средних по стране). Городское руководство Миннеаполиса без устали создавало конкурентный климат и, приводя в пример эффективную работу частных компаний, смогло убедить госслужащих в необходимости перенимать методы их коллег из частного сектора, чтобы сравняться с ними по производительности. В г. Феникс таким же образом выполнялись несколько видов работ.
Государственной организации следует участвовать в конкурсе, как и любым другим претендентам, однако при этом необходимо, чтобы в декларируемых ценах услуг учитывались все издержки. Для этого требуется определить дополнительные выплаты и долю накладных расходов. Обоснованность предложения госорганизации лучше поручать независимым аудиторам, убедившись, что они не получают субсидий. Например, госорганизация может сбирать отходы, конкурируя с частными фирмами и преуспевать, назначая более низкие цены на свои услуги. Однако ее издержки при этом выше, чем цены услуг, поскольку за вывоз мусора на городскую свалку частные фирмы обязаны вносить определенную плату, тогда как муниципальная организация освобождается от нее. Конкуренция получается несправедливой: фактически жителям данного муниципалитета приходится в таком случае субсидировать клиентов такой госорганизации.

КАК ПЕРЕДАТЬ ПОДРЯД ЧАСТНОЙ ФИРМЕ
А. Усиление конкуренции
Лучшим способом усиления конкуренции, как правило, являются конкурсы, когда за право получения подряда на ту или иную работу борется несколько компаний. Однако есть много сильных компаний, поэтому лучше всего вести переговоры с несколькими самыми лучшими. Это относится, в частности, к передаче в частные руки тюрем, больниц, социальных и профессиональных услуг. Интересно отметить, что, судя по имеющимся данным, окончательная цена контракта не зависит от процедуры передачи подряда — в ходе переговоров или конкурса.
Идеально, если на каждый вид работ, передаваемых на подряд, есть много конкурентов. Один из способов привлечь на торги много участников, когда работы выполняются на значительной территории, состоит в том, чтобы разбить этот район на меньшие участки, причем каждый должен быть достаточно большим, чтобы можно было обеспечить эффект масштаба. Если характер работ не допускает территориального разделения, в них можно выделить несколько мелких функциональных единиц; легче всего этому поддаются канцелярская работа и обработка данных. Таким образом, желательно по возможности придерживаться политики заключения множества мелких контрактов, предоставлять больше времени потенциальным участникам конкурсов, шире оповещать компании о предстоящих торгах, предоставлять им больше информации, заключать много контрактов, чтобы не допускать зависимости от одного подрядчика и давать возможность большему числу конкурсантов получить желаемый подряд, а проигравшим — надежду попытать счастье в следующий раз; разносить контракты во времени, чтобы они заключались ежегодно, поддерживая постоянный интерес у потенциальных участников торгов; установить, что одновременно с любым из претендентов может заключаться достаточно много контрактов; наконец, своевременно решать возникающие проблемы и оплачивать соответствующие счета, чтобы у подрядчиков не пропадал интерес к этому виду деятельности.

Неодинаковый уровень затрат объясняется тем, что подрядчик: (1) предоставляет служащим менее продолжительные оплачиваемые отпуска и в меньшем размере оплачивает дни отсутствия на работе; (2) использует по возможности временных и малоквалифицированных работников; (3) обязывает своих менеджеров следить за обслуживанием оборудования и работой подчиненных; (4) предоставляет руководителям низшего звена право самостоятельно нанимать и увольнять работников; (5) использует различные системы материального поощрения; (6) использует меньше работников, применяя высокопроизводительное оборудование; (7) нанимает сравнительно молодых работников; (8) ставит под начало одного руководителя больше подчиненных. Б. Стивене заключает: «В большинстве государственных организаций необходимость четкой, точной формулировки цели и описания рабочего задания в совокупности с легко определяемой ответственностью за качество выполняемой работы осознается не так глубоко, как в большинстве частных предприятий. Представляется, что именно этим обусловлены различия в затратах у государственных и частных организаций».

Федеральное правительство также проводило тщательные сравнения своих контрактов на услуги коммерческого характера до и после выдачи подрядов. Управление политики федеральных закупок проанализировало все 235 контрактов, подписанных в течение двух лет одним из государственных учреждений на выполнение таких работ, как обработка данных, продовольственное обеспечение, обслуживание аудио-визуальной техникой. Анализ показал, что стоимость данных работ, выполнявшихся собственными силами учреждения, была на 28% выше цены, предложенной подрядчиком. Аналогичный анализ 131 контракта, заключенных в течение последующего года, показал, что контракты обошлись в 87,5 млн. долл., но позволили сэкономить 43,9 млн. долл.; другими словами, выполнение работ собственными силами обходилось на 50% дороже. Этот анализ также не содержал какой-либо информации качественного характера, как и данных о затратах, связанных с контролем выполнения работ. Результаты, представленные в табл. 6, относятся лишь к случаям, когда контракты действительно заключались, хотя, если экономии не предвиделось, к частным компаниям и не обращались.
б) Комплексный подход
Более убедительные доказательства можно получить, если обратиться к исследованиям другого типа: комплексным, всеобъемлющим и целенаправленным, в ходе которых сравниваются результаты выполнения работ собственными силами государственных организаций и силами подрядных организаций на примере произвольной выборки различных административно-территориальных единиц. Такого рода исследования требуют много времени, слишком дороги и трудноосуществимы. Тем не менее после 1975 г. в результате подобного анализа были получены веские доказательства эффективности взаимодействия госорганизаций и частных фирм, охватывающего организацию сбора твердых отходов, уборку улиц, асфальтирование дорог, установку и обслуживание дорожно-транспортной сигнализации, функционирование исправительных учреждений, авiww^wniMc перевозки, административные услуги, услуги, связанные с опекой, работы по озеленению, уходу за газонами.
Что касается такой услуги, как сбор твердых бытовых отходов, в США, Канаде, ФРГ и Швейцарии проводились независимые исследования, результаты которых совпадают: затраты на сбор мусора муниципальными организациями примерно на 35% выше, чем соответствующие расходы у частных компаний, причем качество работы нисколько не выше.

В простых сравнениях также противопоставляется уровень услуг государственных компаний и частных фирм. При этом чаще всего указывается, что договорная цена обычно искусственно занижается, чтобы получить подряд, а впоследствии существенно повышается. (На практике это, однако, не подтверждается).
Наконец, бывают случаи, когда подрядчику отказывают в контракте, а работы начинает (или продолжает) выполнять сама государственная организация.
За 8 лет (1979—1987 гт.) власти округа Лос-Анджелес заключили 651 договор с частными фирмами на оказание услуг по сбору и обработке данных, благоустройству, опекунству, снабжению продовольствием, прачечным услугам и охране. Стоимость контрактов составила 182 млн. долл., что позволило графству сэкономить 86 млн. по сравнению с 268 млн. долл., которые ему приходилось тратить на оказание тех же услуг «своими силами». Другими словами, собственные издержки были на 47% выше стоимости контрактов, иначе говоря, благодаря этим контрактам экономия составила 32%. Удалось сократить 2700 должностей, или 3,6% общего количества служащих округа. Однако отсутствует какая-либо информация о сравнительном качестве работ или затратах на проверку и контроль выполнения подрядных работ.
Главное бюджетно-контрольное управление США проанализировало результаты 1661 исследования по стоимостным сравнениям, проведенным в 1978—1986 гг. и охватывающим 25 основных видов коммерческих операций, осуществляемых министерством обороны. Исходная стоимость работ, выполнявшихся министерством своими силами, сравнивалась со стоимостью, предложенной подрядчиками, а также со стоимостью, предлагавшейся собственными подразделениями министерства, которым грозила приватизация. Было установлено, что исходные затраты оказались на 37% выше цены, предложенной победившим подрядчиком, и что благодаря конкуренции удалось сэкономить порядка 614 млн. долл..

Б. Польза взаимодействия
Выдача подрядов частным организациям стала явлением распространенным, продолжает расширяться, т.е. в целом государственные чиновники довольны этим взаимодействием. Исследования подтверждают эту интуитивную оценку.
Результаты опроса государственных чиновников представлены в табл. 2. Почти 60% ответивших считают, что заключение контрактов с частными компаниями обходится дешевле или во всяком случае не дороже, чем если бы работы выполняла государственная организация. Четыре из пяти чиновников считают, что качество работ, выполняемых по таким контрактам, не ниже, чем у государственных организаций.
Более масштабное исследование, проведенное в штате Нью-Джерси, показало, что государственные чиновники в целом полностью удовлетворены взаимодействием с частными компаниями.
а) Исследования «до и после»
В этом случае стоимость и качество работ, выполняемых подрядчиками, сравнивается со стоимостью и качеством работ, выполнявшихся прежде государственными организациями. Таких сравнений множество, их легко проводить, используя обычные методы.
Однако подобные исследования имеют некоторые недостатки. Так, в каждом конкретном случае практически невозможно точно установить, когда выгоды получены в результате выполнения работ частными организациями, а когда — в результате других одновременно предпринимаемых мер (например, изменений в служебных нормах и правилах или изменений в условиях работы). Далее, подобные сравнения не всегда проводятся достаточно систематически и профессионально; кроме того, в отчетах неизбежно присутствуют недоговоренности: если те или иные работы передаются на подряд частной фирме, об этом сообщают, если же анализ, проведенный работниками государственной организации, показывает, что работы, которые предполагается передать частной фирме, обойдутся дороже и не будет повышения качества, то о решении не заключать контракта почти никогда не сообщается.

А. Масштабы взаимодействия
Заказы на выполнение определенных работ, служивших прежде забо той государства, являются сегодня распространенной формой приватиза ции. Практически все административные округа США практикуют систе му контрактации на осуществление тех или иных работ. В табл. I показано, как много различных видов работ и услуг по заказу муници пальных органов выполняют частные подрядчики. По этим данным можнс судить о размахе взаимодействия властей с частными компаниями. Труднс однозначно обобщить информацию, содержащуюся в данной таблице, не можно говорить, что в среднем 20% обследованных органов местного самоуправления заключают контракты с частными компаниями.
Невозможно оценить степень расширения этого взаимодействия, поскольку соответствующие исследования проводились в разное время, вопросники были неодинаковыми, а ответы группировались разными способами. Классификация ответов также подразумевает многие тонкости. Так мелкие муниципальные чиновники не могли глубоко обдумывать свои ответы и «разносить» их соответствующим образом. Имея в виду строгие ограничения подобного рода, можно проанализировать существующие данные и сделать заключение, что за 1982—1988 гг. практика вьщачи подрядов частным фирмам расширилась на 30%, что дает ежегодный рост 4,3%.

Контракты государственных организаций с частными фирмами могут и должны осуществляться так, чтобы это способствовало развитию конкуренции. Например, передавая подряд на часть объема тех или иных работ и создавая тем самым условия для конкуренции, государственная организация вынуждена вступать в конкурентную борьбу с частной фирмой, в результате чего можно ожидать, что обе будут работать эффективнее. Такой вид конкуренции весьма желателен, если на рынке определенных услуг недостаточно частных фирм, способных составить конкуренцию друг другу, или если можно опасаться появления частной монополии (олигополии). Если же рынок функционирует нормально, а уровень конкуренции приемлем, нет необходимости стимулировать конкуренцию между стремящейся выжить государственной организацией и частной фирмой; более того, нет необходимости поддерживать само существование этой государственной организации, хотя ей и следует предоставить возможность конкурировать с частными компаниями в честной борьбе за получение заказов. Если государственная организация возьмет на себя лишь роль, скажем, разработчика технического задания и контролера, следящего за выполнением условий контракта, то конкуренция среди частных фирм (в условиях, с которыми мы по знакомимся ниже) вызовет желанное повышение производительности.

Конкуренцию необходимо вводить и институционализировать: лучше всего это делать путем создания соответствующих условий. Грамотно проведенная приватизация может послужить методом институционализации конкуренции. Это стратегический подход к повышению эффективности деятельности государственных организаций.
Приватизация — широкое понятие, часто используемое в восточных и западных странах, в развитых и в развивающихся странах, в демократических государствах и в государствах с диктаторскими режимами. Что касается самого широкого определения, охватывающего практически все варианты, то «приватизация — это действие, направленное на снижение роли государства, на повышение роли частного сектора в различных сферах деятельности или во владении активами». Это определение подразумевает отказ государства от права собственности на государственные предприятия и активы, передачу местными властями частным компаниям прав на производство услуг (посредством системы контрактов и привилегий), а также сокращение работ, выполняемых государственными организациями, на смену которым приходят частные компании, действующие на свободных рынках. В данной главе привлекается внимание лишь к одному частному подходу к приватизации, наиболее широко практикуемому сегодня в США, а именно, к передаче подрядов на услуги; другие механизмы свободного рынка, например, ваучеры или лицензии, также способствующие развитию конкуренции, здесь рассматривать нет возможности.

Тем самым становится ясно, что для надежного повышения эффективности государственных организаций требуются какие-то нетрадиционные методы управления и внутренние побудительные мотивы работников. Необходим некий стратегический механизм, способный устранить основную причину неэффективности.
Таким стратегическим механизмом является конкуренция. Именно конкуренция формируется в результате умело проведенной приватизации, служит необходимым условием повышения эффективности государственных организаций, а также вообще государственных программ и муниципальных служб. Очевидно, конкуренция представляет собой полную противоположность спокойного существования защищенной организации, поскольку излечивает все «болячки», связанные с монопольным положением организации.
Если мы хотим, чтобы конкуренция дала желаемые результаты, недостаточно лишь обеспечить конкуренцию между частными и государственными компаниями на рынке одних и тех же услуг. Госорганизации должны стоять перед лицом потери заказов в случае неэффективной работы. Другими словами, плохая работа должна вести к неприятным последствиям, а не к дополнительным финансовым вливаниям. Конкуренция без неизбежности таких последствий неэффективна.
Если государственная организация хочет конкурировать в условиях честной конкуренции, продолжая при этом заниматься своим делом, она вынуждена принимать необходимые меры для повышения качества управления. В любом случае выигрывает общество. Если, в ответ на конкуренцию организация предпринимает усилия по повышению эффективности своей деятельности, то цель можно считать достигнутой. Если же она окажется не в состоянии вести честную конкуренцию, то просто исчезнет, а люди получат услуги высокого уровня от ее прежних конкурентов.

Спустя некоторое время, когда внимание должностных лиц переключается на другую, попавшую в прорыв организацию, эффективность работы первой организации начинает постепенно падать. Цикл повторяется, хотя и не обязательно с прежней регулярностью.
Почему это движение переживает резкие взлеты и падения? Почему традиционные программы повышения эффективности не дают долгосрочного положительного эффекта? Можно полагать, что основной причиной этого служит отсутствие настоящей конкуренции. Не стоит ожидать, что государственная организация, занимающая монопольное положение на рынке услуг (или как-то иначе защищенная от конкурентов), будет вести себя не так, как частная монополия. Не подталкиваемые конкуренцией руководители и рядовые работники обычно не стремятся внедрять новые технологии, искать более рациональные способы деятельности, осуществлять перемены, работать лучше и упорнее или повышать производительность. Нет какого-либо наказания за бездействие или неэффективное использование ресурсов, нет рынка, который преподавал бы госорганизациям уроки за игнорирование требований потребителей клиентов, нет барьеров на пути эксплуатации общественности и никаких наказаний за сохранение существующего положения дел. Что касается повышения производительности, то монополия, впереди у которой долгая и безоблачная жизнь, не видит причин для осуществления каких-либо неприятных перемен, поскольку для этого требуется решительность и согласие большинства работников. Продолжать жить и работать по-старому намного проще и безопаснее, ведь так или иначе в случае необходимости государство всегда придет на помощь.

Такой подход несколько лицемерен. Ведь кампании за повышение производительности проводятся, иногда с большим шумом. К их проведению нередко подталкивают граждане, выступающие за повышение эффективности органов власти, которых порой добродушно, а порой с усмешкой называют «прилипалами». К ним можно отнести дотошных журналистов, тайно выслеживающих госслужащих, засекая их в рабочее время в кафе или даже где-то еще. Сфера деятельности государственного администрирования хранит напоминания о множестве мер и кампаний за повышение производительности, а также о методах ее повышения. Модными были самые разные подобные программы, направленные, например, на централизацию, децентрализацию, реорганизацию, финансирование работ, разработку системы планирования, программирования и бюджетирования, составление бюджета на нулевой основе, управление по целям, переподготовку управляющих, подготовку работников, тренировку восприимчивости, организационное развитие, стимулирование работников, участие в прибылях, создание совместных комитетов руководителей и представителей служащих, советов по производительности, кружков качества, организацию производства, компьютеризацию, научное управление.
Увы, в лучшем случае влияние этих программ было скромным и часто недолговечным. По наблюдениям автора, движение за повышение эффективности государственных организаций имело вид ломаной линии с острыми вершинами. Когда эффективность той или иной организации падает ниже некоторого приемлемого уровня и общественность начинает этим возмущаться, высокопоставленные должностные лица вынуждены принимать меры, тогда и происходят существенные изменения, что нередко приводит к увольнению и замене назначаемых должностных лиц, финансовым инъекциям, практическому использованию прежде игнорировавшихся рекомендаций. Эффективность быстро повышается — это можно назвать синдромом скрипучего колеса, только смазочным маслом служит внимание высокопоставленных должностных лиц, а также одна или несколько упомянутых выше мер, принимаемых с целью поправить дело.